“一村（社区）一法律顾问”法律与实践问题研究

摘要：“一村（社区）一法律顾问”制度是加强基层政权建设的重要举措，当前该制度已在全国多省市推进，这项制度对村（社）民普法、化解农村（社区）矛盾、维护社会和谐稳定具有深远意义。在实践运行中目前存在的问题是：基层法律服务资源不足，地区分布不平衡；工作经费偏少；律师参与法律顾问工作的积极性不高；考核评价机制缺乏等。相对应的对策，需要宏观上从国家层面出台相关政策文件，加强该项制度建设，包括落实政府购买服务，解决相关费用纳入财政预算问题，建立奖惩制度，同时，也要从微观实际上引用互联网+法律顾问强化村（社）民法律意识，优化法律顾问配备打造优良村（社区）法律顾问队伍。

关键词：一村（社区）一法律顾问 实践 问题 对策

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了普遍建立法律顾问制度，是党中央全面推进依法治国重要举措之一，随着山东省各级政府建立起了政府法律顾问制度，并在实践中并取得了很好的效果，2016年11月9日，山东省省委办公厅、省政府办公厅印发了《关于开展“一村(社区)一法律顾问”工作的实施意见》(以下简称《实施意见》)，在全省部署开展“一村(社区)一法律顾问”工作。这对山东省建立“一村(社区)一法律顾问”制度起了纲领性的文件作用。2017年2月中旬，山东省财政厅、省司法厅联合出台《山东省“一村（社区）一法律顾问”补助经费管理暂行办法》，法律顾问补助经费原则上按照每村（社区）每年3000 元标准，由省、市、县财政分别按照20%、30%、50%的比例予以补助。[1]这从财政上保障了山东省“一村（社区）一法律顾问”是推行，这项制度在推动法律服务向农村、社区延伸,切实增强广大基层干部群众的法律意识,促进基层民主法治建设,维护基层社会和谐稳定具有深远意义。

一、一村（社区）一法律顾问制度建设的现实意义

法律顾问是具有法律专业知识，接受公民、法人或其他组织的聘请为其提供法律服务的人员，以及法人或其他组织内部设置的法律事务机构中的人员。当前，我国的法律顾问类型主要有4 类:政府法律顾问、企业法律顾问、事业单位法律顾问和村（社区）法律顾问。村（社区）法律顾问，顾名思义，就是在村（社区）通过有偿或者无偿方式聘请律师、基层法律法律服务工作者等具有专业法律素养的人担任法律顾问，为整个村（社区）居民提供法律服务的活动。[2]

一般情况下，因交通落后，信息闭塞等因素，农村人口文化层次相对较低，村民法律意识普遍淡薄，信权不信法、信访不信法的思想在农村仍然十分严重。实施“一村（社区）一法律顾问”制度，能把法律的触角伸到边缘农村，更好地对村民开展法制宣传教育，增强村民学法尊法守法用法意识，同时对提高村干部运用法治思维和法治方式进行村民自治、化解农村矛盾、维护社会和谐稳定具有深远意义。

（一）有助于更好地为村（居）民提供法律服务

法律顾问不是村干部的私人顾问，而是由人民政府聘任的直接为村民提供法律服务的专业人员。法律顾问在进村（社区）开展法律服务、进行法律咨询和提供法律意见的过程中，同时也是一种法治宣传，对于提高村民的法律意识、增强村（居）民的法治观念大有益处。有些省市在构建“一村（社区）一法律顾问”制度文件中明确要求法律顾问每年都要开展至少一次的法治宣传活动，宣传方式可以多样化，比如举办法治宣传讲座、利用法律知识培训课运用具体案例对村（居）民进行以案说法等方式。“一村（社区）一法律顾问”制度既是提高村委会依法履职的标准配置，同时也是建设法治社会的必备条件。

（二）有助于化解农村（社区）社会矛盾和分歧

农村社会在物质文化和精神文明都落后于城镇，村民的价值标准和道德准则是千差万别，农村居民出现纠纷，村干部对涉法纠纷往往“把不准脉”，无从下手，矛盾纠纷得不到及时化解极易引发激化。另一方面，对于受教育程度偏低、新技术掌握能力较弱的部分农村居民来说，“依法办事”还面临诸多不便，特别是遇到突发状况、紧急事件时仍旧会遭遇“求助无门”的尴尬。而“一村（社区）一法律顾问”的覆盖就为解决这些麻烦提供了制度保障。这样做既可消除干群之间的误解，又可培养村民法律意识。

二、一村（社区）一法律顾问实践中存在的问题

一村（社区）一法律顾问在许多省市推行一段时间后来，也受到了包括运行机制、经费保障和人才队伍等诸多因素的制约。

（一）机制运行不畅难以形成合力

一村（社区）一法律顾问工作需要统筹协作，多方联动，建立适合县情乡情村情的运行机制。一村（社区）一法律顾问制度的落实需要从县级政权具体的实施，一个县应成立了一村（社区）一法律顾问工作领导小组，再由工作领导小组办公室牵头一村（社区）一法律顾问工作整体推进，更具体的是由司法局管理和协调一村（社区）一法律顾问工作开展实施，乡镇司法所具体承担一村（社区）一法律顾问工作开展落实。一村（社区）一法律顾问工作在运行实践中出现了权责分离、运行不畅等问题。[3]第一，司法系统在督导乡镇落实一村（社区）一法律顾问工作中缺乏行政手段。司法局和各乡镇人民政府属于平级单位，无权属关系，因县对乡镇目前还未把实施一村一法律顾问制度推进情况纳入考核体系中，故部分乡镇在实施一村一法律顾问工作中出现滞后情况。第二，经费不足制约了一村（社区）一法律顾问工作正常推进。一村（社区）一法律顾问工作经费最终由乡镇人民政府买单，每个乡镇的财力不同，所辖村个数有多有少，财政实力雄厚的乡镇投入的经费多，而财力薄弱的乡镇，由于投入的经费不足，阻碍了一村（社区）一法律顾问工作的正常推进和健康发展，出现了有的律师因服务的几个村在同一条线路上，就会把他服务的几个村在一天内跑完，走马观花，没有实质上服务和帮助农民解决一些重要的法律问题。[4]第三，对村法律顾问考核结果运用作用淡化造成了法律顾问消极怠工的情况。

（二）法律顾问队伍薄弱难以发挥效率

虽然律师及法律工作者等法律职业在当今社会迅猛发展，但是我国农村及社区人口庞大，落实到一村（社区）都需专业的法律人作为顾问解决问题，人员上就十分紧缺，具体：第一，法律顾问执业能力整体不强。部分法律顾问缺乏基层社会管理经验，长期疏于农村农村工作，特别是对农村常见的土地、婚姻、征地等方面涉入少，专业水准不高和执

业能力不强影响了村法律顾问工作正常开展。第二，法律顾问服务素质整体不高。由于受到市场经济的影响，一些法律顾问的价值观出现了偏移，不热爱农村工作，出现有钱就办事，无钱不办事的状况，缺乏应有的法律服务态度。第三，法律队伍不足。由于人均拥有法律服务人员严重不足，各乡

镇都采取打包捆绑的模式，法律顾问资源远远不能满足所有群众对法律服务的需求，影响了法律服务工作长效机制的建立。

三、一村（社区）一法律顾问的完善对策

（一）加强组织领导，合力推进一村（社区）一法律顾问制度建设

针对部分党委政府及村（社区）领导对村（社区）法律顾问工作认识不足和重视程度不高的问题，第一，建议从国家层面能够出台相关的法规政策，从全国的范围对村（社区）法律顾问工作进行规划设计和工作推进。第二，在当前国家层面还未出台相关政策的情况下，各地应当积极参照相关省市的做法，将村（社区）法律顾问工作纳入全局进行统筹规划，出台区域的规范性文件，在政策上给予指导，明确各级党委政府的职责，特别是根据属地管理的原则，县级党委政府要承担起更大的责任，司法、财政、民政等相关部门有效参与，加强一村（社区）一法律顾问的组织工作。

一是明确分工和职责。县级党委政府要建立工作领导小组并充分发挥好领头羊的的作用，对一村（社区）一法律顾问工作作出总体部署和协调指导。乡镇党委政府要负责组织辖区内一村（社区）一法律顾问制度工作的开展和实施，明确专人负责，为一村（社区）一法律顾问工作提供场所和经费保障。司法局指导协调司法所具体负责律顾问管理和服务，协助村法律顾问开展法律服务。律师事务所、法律服务所负责村法律顾问的日常管理服务，派选符合条件的律师和法律服务工作者担任村法律顾问，监督指导本所的村法律顾问开展法律咨询、普法宣传、人民调解和法律援助等工作，及时纠正本所的村法律顾问存在违反协议和村法律顾问相关工作规定。

二是加大财政投入力度。一村（社区）一法律顾问作为政府的一项惠民工程,带有公益性,律师所提供的服务更多体现的是一种社会责任。虽然每年能获得政府一定金额的补助,但不可否认这与律师代理案件的收入相比,两者存在较大差距。再加上农村道路偏远、一些村干部不支持等因素,律师的积极性难免大打折扣。所以,要切实提高农村法律顾问的积极性,最好能将公共法律服务经费列入财政预算，细化政府购买服务方式及支出,保障辖区内村庄公共法律服务工作补贴、培训经费、办公设备和硬件购置等支出。县级以上政府办公、机构编制、财政、人力资源和社会保障、司法行政等部门要在各自职责范围内做好一村（社区）一法律顾问相关工作。

三是加大考评力度。县人民政府要把一村（社区）一法律顾问工作作为对乡镇人民政府考核的重要内容。县人民政府要加强对下监督、检查和指导，将一村（社区）一法律顾问工作作为依法行政考核、目标考核和绩效考核的重要内容。县普建办督导司法系统每季度开展一次常规检查工作，年底搞好综合考评工作。

（二）引用互联网+法律顾问，强化村民法律意识

随着信息化社会的到来，要适时地将互联网引用到对村法律服务工作中来，使“线上服务”成为一种常态，不仅能解决法律顾问相对不足的问题，同时能有效培养村民学法用法意识。村（居）法律顾问借助软硬件平台，进一步提高了服务的便捷性。借助新媒介“线上互动”，通过QQ、微博、微信等形式在线上为群众解答较简单的法律咨询，即时提供法律指导。[5]

建立村法律顾问工作微信公众号。让相关职能工作机构工作人员、法律顾问、村民关注微信公众号，让微信公众平台成为宣传村法律顾问制度和推进村法律顾问工作的重要载体，让村民随时随地通过手机上网了解学习法律知识，关注村法律顾问工作动态。同时建立村法律顾问工作微信群。微信群能帮助村民与法律顾很好地互动，且不受时间和地域的限制，遇到问题可以获得便捷地法律服务。

（三）优化法律顾问配备，打造优良村法律顾问队伍

村法律顾问工作的推动归根接地落到法律顾问头上，法律顾问素质、遴选途径事关能否推进村法律顾问工作良性发展。

一是遴选和合适人选。按照“属地优先，就近服务的原则”，凡在册专职律师以及法律服务工作均可担任村法律顾问，各乡镇司法所在各律师事务所、法律服务自荐的基础上，对担任备选顾问人员进行遴选。

二是推行公职律师。从目前各地为村（社）提供法律顾问服务的内容来看，大多是在非诉讼法律服务的范围内，这类服务较难按照社会律师行业收费。目前律所执业律师在村(社)开展法律顾问服务，实际上是他们在自身主要工作业务外的补充业务。他们实际是以他们的工作余力履行社会公共法律服务。而公职律师则可以把公共法律服务作为他的全部职责，它作为政府购买法律服务的另一种形式，在完善村（社）法律服务中，也值得同步进行尝试。[5]

三是加大法律人员强培训工作的针对性。县市党委政府要建立法律人员的引进机制，指导各地司法行政部门紧密结合本地实际开展律师培训，提高律师服务基层的能力。省市两级律师协会普遍建立村(社区)法律顾问工作业务指导小组，做好对律师开展工作的业务指导，加大对法律顾问业务素质培训，不断增强村法律顾问的大局意识、责任意识和服务意识，进一步提高服务基层和群众的能力水平。

参考文献：