论宏观调控行为的可诉性

摘要：十八届四中全会做出了“坚持走中国特色社会主义法治道路，建设中国特色社会主义法治体系”的伟大决策，而宏观调控行为，作为经济法的主要手段之一，对其进行法治化规制是依法治国政策下的必然要求。但是，目前理论界仍然存在着宏观调控行为是否可诉的争议，本文从宏观调控行为的属性出发，深入分析宏观调控行为可诉的可行性，并对宏观调控行为的司法审查的制度完善提出自己的思考与建议。

关键词：宏观调控行为 可诉性 国家行为 制度完善

法的可诉性是法治的基本特征。宏观调控行为的经济性强于政治性,它不是法律上的国家政治行为,而是一种政府经济行为；它不只是决策行为,也包括执行行为。在目前的法治市场经济条件下，只有对宏观调控行为进行合理必要的司法审查，才能更好地保障市场经济的有序健康发展，才能体现经济法的可诉性，因此我们需要对宏观调控行为的可诉性做深入性研究。

一、关于宏观调控行为的属性分析

目前历史的经验表明，只有依靠双重经济管理模式，才能有效保证经济健康发展。所谓双重经济管理模式，即运用市场的自我调节（看不见的手）和政府的宏观调控（看得见的手），对经济发展进行综合规制。宏观调控行为关系着经济的发展方向，其具有以下性质：

（一）宏观调控行为的概念

宏观调控行为的概念具有笼统性的特点，由经济学家约翰·梅纳德·凯恩斯率先提出，是国家综合运用各种手段对国民经济进行的一种调节与控制，是保证社会再生产、协调发展的必要条件，是国家管理经济的重要职能。据此，宏观调控行为是即准立法权和执法权为一体的行为，是对社会主义市场经济具有调节作用的带有行政性质的行为。

根据以上定义，宏观调控行为具有以下特征：（1）间接性，相比于改革开放前高度集中的计划经济，社会主义市场经济条件决定了政府需要作用于市场对经济进行宏观调控，因此宏观调控行为具有间接性；（2）综合性，宏观调控的客体是千变万化的市场经济实体，因此需要采用计划、政策、制度等综合性方法对其进行调控；（3）层次性，我国目前的行政体制具有五级政府，而且本身幅员辽阔，发展不够平衡，这决定了宏观调控行为必须具有层次性；（4）超前性，经济运行的周期性和宏观调控行为的时滞，决定了宏观调控行为必须具有超前性，这也就决定了宏观调控行为具有风险性。

（二）宏观调控行为的主体

宏观调控的主体是指在宏观调控过程中，行驶权力、承担义务或者权益受到影响的主体。根据宏观调控行为的性质，宏观调控的主体主要分为宏观调控决策主体、宏观调控执行主体和宏观调控受控主体。宏观调控决策主体，是指对宏观经济运行的目标以及实现目标的方式、步骤、手段等所作出的规划、确定、选择或决策的主体，主要包括全国人大及其常委会、国务院各部委等；宏观调控执行主体，是指根据已经制定的宏观调控决策，具体实施宏观调控措施的主体，以各级政府为主，同时包括社会中间层主体；宏观调控受控主体，即一般市场主体，主要包括企业、自然人和各类经济主体。具体宏观调控措施的有效实施，由宏观调控受控主体最终决定，他们也是宏观调控行为最为直接的利益群体，因此是宏观调控中重要的一类主体。

二、宏观调控行为具有可诉性的理由

在论证宏观调控行为具有可诉性时，需要正视关于此问题的不同理论观点，在此基础之上，从宏观调控行为本身，去论证宏观调控行为可诉的必要性与可行性。

（一）宏观调控行为是否具有可诉性的分歧

1、不可诉观点

持宏观调控行为不可诉观点的学者，主要有以下理由：（1）“宏观调控行为是一种国家行为”。根据我国《行政诉诉讼法》第十二条第一项规定：人民法院不受理公民、法人或者其他组织的对“国防，外交等国家行为”提起的诉讼。因此认为属于国家行为的宏观调控行为不具有可诉性。（2）宏观调控行为的决策性决定其不可诉。宏观调控具有决策性和执行性，但持该观点的学者将两者的性质进行分割，认为决策性属于经济法的内容，而执行性属于行政诉讼法规制的内容，决策是宏观调控的主要内容，因此宏观调控行为不可诉。（3）我国司法机构无力解决宏观调控行为的诉讼问题。我国司法机关目前并没有对于宏观调控行为进行审判的先例，而且目前我国司法体制也并不具有对宏观调控行为进行审判的人员和配套制度，对宏观调控行为进行审判会造成司法的混乱。

2、可诉观点

持宏观调控行为可诉观点的学者，主要有以下理由：（1）宏观调控行为并不属于国家行为。首先，国家行为具有高度的政治性和统治性，而宏观调控行为主要是国家职权在经济生活中的表现，主要体现的是经济性；其次，宏观调控行为作为一国调节经济的主要手段，与国家主权无关，具有司法审查的必要性，与国家行为不具备司法审查合理性的性质截然不同；最后，根据国家行为的概念，其外延并不包括宏观调控行为。因此，宏观调控行为并不属于国家行为。（2）从法理学角度出发，判断事物是否具有可诉性主要看其是否处于法律的规制范围内，宏观调控行为的实施涉及万千市场经济主体的利益，显然需要法律规制，因此其具有可诉性。（3）宏观调控行为的非绝对性要求其具有可诉性。事物具有相对性，任何事物都不可能是完全正确的，宏观调控的决策和执行也是如此，因此在经济生活中，一旦宏观调控行为出现问题，就需要法律对其进行规制，这也能够有效杜绝政府权力的私用。

笔者认为，宏观调控行为具有可诉性。就宏观调控决策给特定社会主体的利益造成损害来看，由于任何一项宏观调控决策都会给相关主体的利益造成影响，（但任何一项决策又都不是针对特定主体的），并且对某些主体的利益造成损害总是不可避免的。因此宏观调控的具体内容和结果并不是宏观调控司法审查的重点，而应该审查的是宏观调控行为的主体是否正确、制定的条件是否满足、是否违反宪法和相关法律规定的内容、是否侵犯了合法的个体和群体利益等内容。

（二）宏观调控行为可诉的可行性

1、宏观调控行为可诉具有宪法依据

《宪法》第二条第一款规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。据此，宏观调控的权力来源是人民，对于宏观调控的决策行为和执行行为，如果违背了相关法律法规，侵害了人民的合法利益，都要依法予以追究。

《宪法》第五条第四款规定，一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。对于任何国家内部的行为，法律都可以进行规制，即使目前没有法律对宏观调控行为的可诉性做出具体规定，根据任何法律都不能和宪法相抵触的原则，仍然可以对宏观调控行为进行诉讼。

《宪法》第四十一条第一款规定，中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。宏观调控行为的主体为各级人大和国家机关，人民理应有权利对其不合法、不合理的地方进行诉讼，对于此类诉讼，人民法院应该根据要求查清事实，依法作出判决。

2、宏观调控行为可诉是依法行政的需要

中共十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出，要“深入推进依法行政，加快建设法治政府”。依法行政，指行政机关必须根据法律法规的规定设立，并依法取得和行使其行政权力，对其行政行为的后果承担相应的责任的原则。如上文所述，宏观调控行为属于行政行为，而不是国家行为，因此必须受司法的监督与审判，强调宏观调控行为可诉更是对依法治国政策的贯彻与实施。

3、宏观调控行为本身具备诉的要件

“诉讼是当事人在特定诉讼制度指引下,要求审判机关解决其相互之间实体权利、义务争议或确认有关法律行为与法律事实是否成立与存在,应否承担相应法律责任的一系列程序化活动”。简而言之，诉的构成包括诉的主体、诉的客体及诉的原因。

关于宏观调控行为诉的客体是宏观调控行为本身，诉的原因是宏观调控行为不符合相关程序规定、侵害人民合法利益等，对于这两者，学界并没有太大争议。目前主要问题集中在适格原告的确定上，认同宏观调控行为不可诉的学者认为，适格原告应该是权利受到损害的本案当事人，且应该是特定的。但公益诉讼制度的确立已经解决了这个问题，根据公益诉讼制度的相关规定，“公益诉讼主要是由国家机关、社会团体或者公民个人提起的一种维护国家利益、保障公共权益，具有公益性质的诉讼”。据此，国家机关、社会团体或者公民个人都可以对不合理的宏观调控行为提起诉讼，即公益诉讼已经突破“适格原告”的相关限制，宏观调控行为完全符合诉的要件。

三、对宏观调控行为进行司法审查的制度完善

（一）建立健全违宪审查制度

宏观调控行为可诉具有宪法依据，但是如何根据宪法，真正实现对宏观调控行为的司法审查，需要建立健全违宪审查制度。笔者认为，应该从审查机构、审查内容和审查程序上对违宪审查制度进行完善。

首选，根据目前各国违宪审查的体制，违宪审查机关主要有三种形式，分别是：由立法机关、普通的司法机关或特设机关行使违宪审查权。根据目前我国的司法现状，从资源节约和办案效率角度出发，笔者建议由普通的司法机关行使违宪审查权。其次，根据我国目前的宪法相关规定，主要是针对行政法规进行违宪审查，笔者建议应该加大违宪审查的范围和内容，对于一切法律法规和相关规范性法律文件都有审查权。最后，借鉴国外成熟的违宪审查程序，并根据我国司法现实的需要，完善适合我国本土资源的违宪审查程序，可以借鉴行政诉讼法，制定包括受理、审前、审理、裁决、执行等内容的专门适用违宪审查的法律法规。

（二）完善公益诉讼制度

宏观调控行为的实施，主要影响国家和公众利益，因此对它的诉讼是具有公益性质的，在我国目前公益诉讼的基础之上，不断完善关于宏观调控行为的公益诉讼制度细节，是对其进行有效公益诉讼的必然要求。

首先，扩大原告的范围。根据目前相关法律法规的规定，目前公益诉讼的原告只限定在直接利害关系人，笔者认为，“鉴于宏观调控行为影响的广泛性，有直接或间接利害关系的国家公益代表人”、社会组织、团体和个人都可以作为公益诉讼的原告。其次，扩大宏观调控公益诉讼的适用范围。宏观调控行为不只包括执行行为，也包括决策行为，对于由决策行为产生的各种规范性文件，目前存在着地方保护主义等问题，因此，对于属于抽象行政行为的宏观调控决策行为也应纳入宏观调控公益诉讼的适用范围。最后，完善公益诉讼责任制度。由于我国公民法律意识不够强烈，真正由个人提起的公益诉讼凤毛麟角，因此需要减轻公益诉讼原告的举证责任，同时明确规定，对于非恶意诉讼的原告败诉，并不承担法律责任。对于还没有产生危害，但明显可能产生危害的宏观调控行为，同样可以进行公益诉讼。只有从宏观调控行为本身出发，去完善公益诉讼制度，才能使其发挥更大功效。

（三）引入“法院之友”制度

“法院之友制度是指法院在审理案件的过程中，当事人以外的第三人向法院提供与案件有关的事实或适用法律方面的意见，以影响法院判决的一项制度”。成为“法院之友”主要有两种途径，分别是法院邀请和当事人以外的第三方向法院主动申请。宏观调控行为主要以抽象行政行为的方式存在，内容繁杂，专业性强，我国目前司法界并不具备审理此方面案件的能力。而“法院之友”制度的引入，可以邀请相应的专家对具体的宏观调控行为做具体的解读，从而辅助法院作出更加准确的判决。

四、结语

宏观调控行为是否具有可诉性，依然存在着巨大争议。本文从宏观调控行为本身的属性出发，论证了其可诉具有法理依据和可行性，并结合学者们的观点，提出了对宏观调控行为进行诉讼，需要完善违宪审查、公益诉讼制度，并引入“法院之友”制度。宏观调控关系着国计民生，只有对其进行有效司法审查，才能保障其发挥应有的作用，更好的为社会主义市场经济体制服务。由于笔者受学识限制，对于宏观调控可诉的操作层面，还缺少相应的可供执行的细节规定，而这也正是笔者将来研究的重点，只有理论和实践紧紧相连，才能保证宏观调控行为可诉的有效实现。

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