浅谈普遍建立法律顾问制度

内容摘要：“普遍建立法律顾问制度”是党的十八届三中全会决定作出的对推进依法治国、建设法治中国的重要举措。但是，我国几千年来由于受“官本位”的影响，整个社会法治理念尚未确立，法律顾问制度还处于初建阶段，许多问题严重阻碍了法律制度的全面建立，因此，不论政府（包括社会团体和基层群众性组织）还是企业都需要相应的措施建立法律顾问体系，逐步构建普遍建立法律顾问制度体系。最终，随着制度的全面推行，遇事找法、办事依法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治氛围逐步形成，依法治理、社会和谐的思想也会深入人心。

关键词：普遍建立法律顾问制度；措施；体系建设；法治氛围

普遍建立法律顾问制度是推进依法行政，增强全社会和人民群众法治意识与法治观念，是促进政府职能转变、建设法治政府的迫切要求，也是全面实现社会依法治理，维护社会和谐与稳定的有效途径。

一、现状及问题

为推进依法治国、创新社会管理，各级党政机关、社会团体、企事业单位和基层群众性组织应当普遍建立、健全法律顾问制度。但是,我国几千年来由于受“官本位”的影响，整个社会依法治理的理念尚未确立，法律顾问制度还处于初建阶段。诸多问题严重阻碍了我国法律顾问制度的全面建立：（1）聘请法律顾问，还取决于领导对法律顾问工作的重视程度；（2）法治意识匮乏，已聘请法律顾问的，工作尚趋于形式，不能很好利用；（3）法律顾问工作缺乏保障（包括制度、经费等）；（4)法律顾问缺乏良性遴选机制，专业水平和服务质量参差不齐。

律师是法律服务的主要提供者，从全国各地律师担任法律顾问的数量可以反映法律顾问制度建立的现状。在政府法律顾问方面，根据相关数据统计，担任法律顾问的律师仅占总数的十分之一。在企业法律顾问方面，律师担任企业法律顾问的也只有三成左右，绝大多数企业，特别是中小微企业没有聘请法律顾问。在社会组织法律顾问方面，律师担任社会组织法律顾问的覆盖面也非常小。

二、普遍建立法律顾问制度的措施

针对以上现状及存在的问题，为实现普遍建立法律顾问制度，提出以下措施：

（一）建设法律顾问体系

“普遍建立”，意味着法律顾问的应用范围实现全面覆盖。即各级党政机关、社会团体、企事业单位和基层群众性组织应建立符合实际需求的法律顾问制度，也就是说构建覆盖政府、企业、基层自治组织的法律顾问体系。

1、推进政府法律顾问建设，率先实现政府法律顾问全覆盖。我国所要建设的“法治政府”，是“实行依法治国，建设社会主义法治国家”的有机组成部分。推进法治政府建设，必须加强和完善政府法律顾问制度建设，着力打造以规范政府行为、参与行政管理、处理法律事务为核心的政府法律顾问工作新机制。

（1）制定法律法规或相关政策，明确政府聘请法律顾问的要求。让法律顾问积极参与政府依法治理的各个环节，规范政府行为，从而提升政府依法行政工作水平，增强群众信赖感。

（2）规范参与制度，发挥法律顾问的有效作用。制定法律顾问工作机制并严格实施，以保障法律顾问参与政府的相关工作，比如：执法、立法，政府规范性文件的起草与论证，政府重大项目投资法律框架设计、起草相关法律文书等等，杜绝顾问律师处于不顾不问的尴尬境地的现象，逐渐提升顾问律师的工作积极性，让法律顾问充分发挥有效作用。

2、实现基层法律顾问全覆盖，全面服务基层。文化水平偏低、思想观念较为落后是基层人员的现实情况，正因为如此，基层政府（村委）以及人民百姓难免脱离法律的规范，处理问题有失公平，而律师懂法律，身份中立，百姓信赖，参与化解矛盾具有得天独厚的优势。因此，推进村（社区）法律顾问建设，让顾问律师化解矛盾纠纷，进一步实现基层和谐、繁荣发展。

（1）落实村（社区）聘请当地律师作为法律顾问的措施，规范村（社区）领导行使权力。开展常态化的村务“法律体检”，对村民代表大会、村委会重要管理活动及会议的决定、决策，提出专业的法律意见和建议，让顾问律师在权力的行使中起到指导作用，同时也发挥监督作用。

（2）定期开展法律知识宣传，增强百姓法律意识。开展法律知识讲座，一方面可以让顾问律师发挥自己的专长，培养与百姓之间的信赖感，另一方面可以增强百姓法律意识，学会用法律解决纠纷。

（3）建立百姓与顾问律师联系平台，开通“法律服务直通车”。在产生矛盾的第一时间，百姓可以与顾问律师联系，可以以最快最好的方式解决矛盾，避免矛盾的升华，甚至避免诉累，同时减少信访上访现象。

3、推进企业法律顾问建设，保护市场交易秩序。市场交易原则主要包括自愿、平等、公平、诚实信用。它们从不同的方面，规范着市场上买卖双方的交易方式和交易行为。由于市场交易方式和习惯多样，且大多数企业为避免麻烦而简化程序。他们虽然熟悉市场习惯，但对于法律规定却认识薄弱，存在许多的漏洞，往往在诉诸诉讼的时候才会被律师发现，不仅损害了自身权益，也影响了市场交易秩序。聘请企业法律顾问可以让各企业在遵守交易原则下，避免双方交易漏洞，规范交易的进行。

（1）完善企业法律顾问制度。加强与工商等相关部门沟通协调，开展法律服务座谈会、交流会、推介会等，为企业聘请法律顾问搭建平台。

（2）坚持协同服务，注重发挥社会律师与法务人员两个积极性，建立内外法律顾问协调机制。供职于企业的法务人员与社会律师不能相互取代，企业应充分发挥内部法律顾问与外聘律师法律顾问各自独特的作用，分工合作，相互配合，共同促进企业法律顾问制度的建设。

（二）加大对建立法律顾问制度的宣传。

要通过各种渠道和途径广泛宣传法律顾问制度的重要作用，加大宣传力度，为律师服务法治政府建设营造良好氛围，为建设法治中国，实现中国梦作出更大贡献。同时，法律顾问要通过自身出色的工作，提供优质服务，展示法律顾问的作用和价值。

（三）加强职业保障机制建设。

1、统一法律顾问准入“门槛”。将法律顾问纳入法律职业行列，将通过国家司法考试资格作为从事法律顾问工作的“门槛”。

2、加大业务培训力度，提高顾问律师的政策法律素质和实际工作能力。

3、建立合理的法律顾问薪酬制度。一般情况下，企业聘请法律顾问会以法律顾问费用为前提。因此，政府要转变观念，支付相应“对价”，聘请执业律师为政府提供法律服务。各级政府应将法律服务列入政府采购计划，加大财政投入力度，形成政府采购法律服务的长效机制。提倡社会团体、企事业单位和基层群众性自治组织通过公开招聘等方式聘请律师作为常年法律顾问。在政府引领下，不断提高公民、法人和其他社会组织购买法律顾问服务的比例，推动法律顾问法律服务业的不断发展壮大。

(四）明确法律顾问权限，建立相应责任追究制度。

建立法律顾问制度，尤其需要防止走过场，如果只是做表面文章，而无实际意义上的把关，反而有可能起到为不合法的决策、管理、执法遮掩乃至背书的作用。因此，应明确法律顾问权限，提高法律顾问的力度和权威性。同时，法律顾问自身也要置于公众的监督之下，建立相应的责任追究机制，保证法律顾问工作的尽责和到位。

三、总结

“普遍建立法律顾问制度”是党的十八届三中全会确立的改革任务，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。聘请法律顾问把好法律关，体现了法治社会法大于权的基本精神，能从源头上有效防止党政机关违法的可能，也为提高党政机关公信力和执行力创造了良好的法治环境。同时，这也是对党政机关权力的有效制约。普遍建立法律顾问制度，有助于将党政机关 工作严格纳入法治的轨道。既是现实的需要，又有深远影响。

实现普遍建立法律顾问制度并非一朝一夕所能够完成的，需要一步一脚印，稳扎稳打。各级政府机关和国有企业应率先建立健全法律顾问制度，带动村（社区）和私有企业的法律顾问制度建设，自上而下的实现法律顾问制度的全面覆盖。

随着法律顾问制度普遍建立，在推进依法治理的同时，更加彰显社会和谐。形成遇事找法，办事依法，解决问题用法，化解矛盾靠法的法治氛围，为我国法治建设添砖加瓦。

参考文献：

[1]陆娟梅，浅析普遍建立法律顾问制度，《中国司法》，2014,12

[2]江西省司法厅调研组，关于推进普遍建立法律顾问制度的实践探索与路径思考，《中国司法》，2014,6

[3]谭军，普遍建立法律顾问制度 推进利川法治建设，《清江论坛》，2016,3

[4]国务院法制办公室，有效发挥政府法律顾问作用，2015，11